张红宇：抓好新阶段农村改革重点任务落实

2022年中央一号文件指出，坚持稳中求进工作总基调，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，促进共同富裕，指明了未来一个时期我国经济社会发展的总体思路、总体目标和总体原则。当前，实现农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁仍面临一系列风险挑战，实现共同富裕最薄弱的环节仍在农村，必须通过深入推进农村重点领域改革，激活各类资源要素。在复杂多变的发展环境下，以发展和安全的稳定性应对不稳定性和不确定性的外部环境。

土地制度创新要抓“两块地”

我国农业农村经济取得的辉煌成就，得益于在持续推进农村改革的过程中，始终坚持农村基本经营制度不动摇，把处理好农民与土地的关系作为主线。区别于建设用地和征地制度改革，仅涉及部分区域和部分农民，承包地和宅基地制度改革事关每一位农民的切身利益，更直接关系到农业生产和农村社会的稳定，必须进一步突出农民在“两块地”上的基本权益保障。

扩大农村承包地延包试点范围。保持农村土地承包关系稳定并长久不变，是巩固完善农村基本经营制度的“定盘星”。我国第二轮土地承包从1993年开始，到1999年基本完成。按照承包期三十年计算，二轮承包将在未来几年内陆续到期，“十四五”期间全国将有3000多万名农户需要顺延，大规模延包将在2028年前后，现在是窗口期，延包试点工作需要加快推进。根据2021年清华大学中国农村研究院对山东、浙江、山西、陕西、吉林等12个省份的调查，主要有两种延包情况，一是顺延；二是小调整，50％以上的农民希望维持二轮土地承包关系不变，还有超过30％的农民希望依据新的户籍人口或常住人口进行土地调整。解决二轮承包后农村出现的新情况，包括新增家庭成员未获得耕地等一系列问题，在延包工作中需高度关注。从一些二轮延包试点的具体操作看，除了大部分选择顺延承包以外，山东、安徽采取“机动地调节”等方式化解“人地矛盾”，云南探索直接顺延、分（合）户变更承包、互换承包、退出承包四种方式，坚持了尊重农民意愿的原则，形成了可参考的经验做法。下一步，要在对试点地区延包做法进行提炼总结以及坚持基本原则的基础上，提炼归纳出几条符合政策、农民群众接受的成熟经验和做法进行推介，做好2022年中央一号文件要求的“开展第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点”工作，为全国范围内土地延包顺利实施打下基础。

推进土地经营权合理有序流转。习近平总书记讲，现阶段深化农村土地制度改革要更多考虑推进中国农业现代化问题。“三权分置”制度设计，在坚持农村土地集体所有、维护农户承包权益的基础上，有效释放了家庭、集体经营两方面积极性，为激活农地要素、实现规模经营创造了条件。随着我国工业化、城镇化、农业现代化进程加快，有意愿流转经营权的农户比例会越来越高。这也是顺应农业现代化水平提升，农业从业人员不断减少趋势的必然选择。经营主体总量减少，经营规模越来越大是全球现代农业发展的共同趋势。美国农场数从1935年的681万家下降到2016年的206万家，平均每年减少5.8万家。单个农场规模则由1950年的212英亩增长到2016年的442英亩，欧洲诸国与日韩也表现出同样趋势。瑞典1900年有家庭农场51万家，到2015年减少到6.7万家，平均规模由1980年的39公顷扩大到2016年的46公顷。法国家庭农场1955年有229万家，到1997年减少到68万家，同期平均规模由16公顷扩大到42公顷。日本农户数由1985年的466万户减少到2010年的252万户，同期平均规模由0.88公顷扩大到1.88公顷。我国土地经营也表现出类似趋势，上海松江家庭农场由2013年1267个减少到2020年的838个，平均规模由113亩增加到160亩。虽然土地权益越来越细分，但共同趋势是越来越强调土地经营权的实际拥有。顺应工业化城镇化带来的从业者大量减少，农地农用农民用转变为农地农用多元主体用，土地经营权在更大范围内共享，优化土地资源配置效率，提升土地利用度和从业者劳动生产率，这是现代农业发展的必由之路。清华大学中国农村研究院2021年的调查数据显示，近50％的小农户认为未来应当通过土地流转将耕地集中至新型农业经营主体手中开展规模经营。2021年农业农村部《农村土地经营权流转管理办法》的出台，为引导农村土地经营权合理有序流转提供了更好的保障。要在坚持农地农用、坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的前提下，从我国农村千差万别的实际情况出发，在充分尊重农民意愿、保障农民权益的基础上，顺应城乡要素双向流动、平等交换的趋势，引导农民以转包、出租、入股等多种方式流转土地经营权，推进土地规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源配置效率。在实际操作中对流转行为要严格规范，加强土地流转管理及服务，有效防范风险，妥善化解矛盾纠纷，实现土地经营权流转与农村劳动力进城、城市资本技术要素下乡的有机统一。