全面推进乡村振兴中的基层治理

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势，准确把握我国城乡发展的阶段性特征和现代化发展规律，积极推动建立健全城乡一体化发展体制机制，实现城乡人财物双向流动，促进城乡融合发展。作为缩小城乡发展差距、促进城乡融合发展的重要举措，党的十九大提出要实施乡村振兴战略，打好脱贫攻坚战。随着脱贫攻坚任务如期完成、全面实施乡村振兴战略，乡村面貌发生了历史性变化，社会治理重心不断向基层下移，乡村基层治理取得了积极进展。2020年新春以来，突如其来的新冠肺炎疫情，对城乡社会发展稳定形成极大冲击。两年多来，我国疫情防控取得重大战略成果，经济社会发展大局保持稳定，乡村发展平稳有序，表明乡村基层治理成效总体较好。疫情防控工作检验、锻炼和提升了乡村基层治理能力。本文根据笔者和同事在全国各地实地调研，特别是行政村党组织书记的访谈，结合其他相关资料，对全面推进乡村振兴中的基层治理进行初步总结分析。

一、研究村级基层治理需要更为开阔系统的视角

乡村基层治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。乡村基层是指乡镇及其以下的行政管辖区域，包括乡镇和行政村两个层次（为了表述方便，本文多数地方用“村”来指行政村）。乡村基层治理的重点在行政村级治理，简称为村级治理。从文献资料来看，绝大多数学者都是把乡村基层治理定位于村级治理，即行政村范围内的治理。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》，乡镇党委的主要职责之一是：领导本乡镇的基层治理，加强社会主义民主法治建设和精神文明建设，加强社会治安综合治理，做好生态环保、美丽乡村建设、民生保障、脱贫致富、民族宗教等工作。乡镇范围的基层治理任务也是村级治理的任务，但是，两者的实际运行存在明显区别。作为基层治理基础部分的村级治理，是在乡镇党委政府的领导、支持、帮助下开展的，很多情况下要依靠行政村自身特别是村庄内部的力量进行自我管理、自我教育、自我服务，是以自治为主的治理。乡镇党委政府层面代表的是国家力量。

一般来说，“村”有两种含义，一是村庄或村落，即所谓的自然村。它是自然形成的人类聚集而居的地方，有明显的地理边界。二是行政村。这是由于行政管理的需要而人为划定的，其地理边界有时不明显。我国北方行政村大部分与自然村同构；南方由于地理条件的原因，农村居民居住分散，自然村落一般面积较小，户数不多、人数较少，一个行政村往往包括多个自然村。在流动性不强的传统农村，村庄内部人们之间的交往交流频繁、联系紧密，是村级治理的基础单元。因此，很多时候村级治理首先是指村庄治理。

21世纪以来，随着乡村快速发展变化，学术界和政策研究部门对乡村基层治理进行了较为深入的研究。这些研究大多数是选取一个特定角度，例如，党建引领、社会资本、法治、德治、自治、网格化、信息技术运用、公共服务、治理队伍、政社关系、社会组织作用、基层减负等，对乡村基层治理进行剖析，取得了较为丰硕的成果。不过，研究的整体性和纵深感不强。党的十九届四中全会提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，为乡村基层治理指明了方向和路径，提供了工作遵循。学术界及时跟进，形成了不少研究成果。但是，现有研究更多是从微观层面探究村庄内部“三治”结合的做法、机制、条件、成效以及逻辑等，剖析了一些村庄治理的创新案例，不足之处是缺少从乡村外部和内部相互联系、相互作用的维度来深入分析乡村基层治理不断发展变化的轨迹、特点和规律。

二、乡村基层治理的基础发生了巨大变化

党的十八大以来，在实施新型城镇化战略、打赢脱贫攻坚战和全面实施乡村振兴战略的推动下，我国乡村治理的基础发生了巨大变化。

（一）村庄开放性不断加强

中国地域辽阔，南方和北方、东中西部不同区域自然条件、发展水平差异较大，因而村落共同体的历史文化、经济社会状况也有很大差异。即使是同一个县（市）之内，由于村庄的自然禀赋和区位差异，村与村之间的发展水平也有较大差异。虽然不同地区村庄形态和禀赋各有差异，但是，在小农经济时代，一个村庄内部的居民生产生活方式具有高度的同质性，与外界交往较少，信息闭塞，村民思想观念相对保守。