陆铭：实践先行、政策指导、法律兜底，加快农村宅基地制度改革

“在快速城镇化和人口大规模跨地区流动的过程中，当前的宅基地制度已经难以适应经济社会发展要求和乡村振兴的需要。”《中国经营报》笔者日前在采访中获悉，今年全国两会期间，全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭提交了《深化农村宅基地制度改革建议》等多项提案。

据了解，党的二十大报告提出，“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。”这明确了中国农村宅基地制度改革在新发展阶段的总体方向。

然而，在陆铭看来，当下农村宅基地已经出现了闲置问题。根据农业农村部抽样调查数据，2019年，全国农村宅基地闲置率为18.1%。从2000年到2016年，我国农村常住人口由8.08亿人减少至5.89亿人，减少了27.1%，但同期农村宅基地面积反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩，增加了20.6%。

“从农村居民不断减少，存量宅基地面积不降反增的事实出发，结合其他研究和我们的调研感受，宅基地闲置率可能低估了18.1%。”陆铭告诉笔者，不同地区农村的发展条件决定了宅基地的申请、使用、流转面临的具体情况存在差异。

陆铭分析认为，在城中村和靠近城市的农村，人口外流情况较少，宅基地的需求仍然较高，有些宅基地已经建设成为用来交易的小产权房；在具有特色产业和旅游资源的农村，很多宅基地已经被用于经营性用途；而在远离大城市的农业主产区，人口外流严重，闲置宅基地的市场价值不足。

“涉及宅基地的相关法律问题仍有待明确。”陆铭表示，当前，宅基地所有权中的占有权、处分权和收益权归于集体经济组织，而使用权赋予集体经济组织成员农户持有。“宅基地资格权”尚属“无法无据”的政策性术语，需进一步明确资格权和使用权的具体内涵。

“宅基地使用20年租约往往得不到保护，现实中出现过一些农村居民毁约的情况。”陆铭进一步指出，在实际生活中，大量的租约没有达到20年，短的甚至按年签租约。“合同短期化导致相关经营活动缺乏稳定权益保护，不利于相关主体开展长期投资。”

针对上述问题，陆铭建议加快推广宅基地改革试点的经验，坚持“实践先行、政策指导、法律兜底”，允许各地分类规划，以多种方式盘活闲置的宅基地。

首当其冲的是鼓励不同地区分类规划。陆铭表示，在假设农村宅基地允许自愿买卖且价格合理，在城里就业和生活的可以有配套的廉租房、公租房和子女教育的前提下，了解农民和潜在的宅基地使用者对宅基地流转与转让的意愿。

“此外，结合村庄的资源禀赋、经济发展、历史文化等特征，统筹农户意愿、产业发展、居民点布局、基础设施建设等，对不同地区的农村进行分类规划。”陆铭告诉笔者。

“同时，盘活农村宅基地使用也要因地制宜。”陆铭认为，对已经发挥经营性用途（如民宿、餐饮、文旅等）的宅基地可以纳入集体经营性建设用地，直接入市进行交易；在一些经济较活跃的农村地区，农业和生态用地正在发挥重要的乡村振兴功能，不仅现存的宅基地可转化用途，而且还需要通过“点状供地”增加配套的建设用地供应，促进一二三产融合的“第六产业”发展。

“对于人口流失严重地区出现的大量闲置宅基地，允许复耕为农业用地，并且转化为补充耕地指标。”陆铭建议，加快建立全国统一的交易市场，允许农民直接通过该市场将补充耕地指标进行交易，并有偿退出农村宅基地使用权。“该指标可由指标紧缺的地区购买，收益在扣除交易费用后由指标转出地的县级政府和农民按照法定比例分配。”

陆铭还建议，明确村集体在宅基地监管和权益处置中的主体性作用，具体规则由村民通过民主协商的方法确认，由集体经济组织负责维护农民资格权，放活使用权。对宅基地租赁，应允许农户自主决定租约期限，并加强对租约的法律保护，确保使用权稳定。

“尤其是祖上历代继承下来的宅基地、事实上已经非本人（家庭）居住或使用的宅基地，应首先在自愿的前提之下允许买卖。”陆铭表示，对于收回的闲置宅基地，村集体可以通过入股、出租、联营等合作开发等形式，发展旅游、休闲、康养等产业，也可在集体经济成员自主自愿和民主决策的基础上，开展宅基地调整入市。