吴克宁：建设好利用好管护好良田

耕地质量调查评价是自然资源管理的重要基础性工作，是摸清耕地质量家底、进行耕地质量红线保护与建设的重要依据。目前，我国相关部门根据管理职能不同，从不同角度对耕地质量进行评价和管理。

自然资源部基于原国土资源部牵头起草的《农用地质量分等规程》开展耕地质量等别评价工作，实质是反映耕地自然资源禀赋（产能），服务土地资源管理。该体系将全国耕地划分为12个一级区、42个二级区，具体考虑自然因素、利用水平、经济条件等影响因素进行评价并划分耕地质量等别。分等结果按照标准粮100公斤的间距划分耕地等别，从优到劣形成1至15等，等别结果包括自然等、利用等、经济等，全国可比。《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》显示，全国耕地平均质量等别为9.96等，中等地占比最大，面积为106462.40万亩，占52.72%；优等地5848.58万亩，占2.90%；高等地53693.58万亩，占26.59%；低等地35931.40万亩，占17.79%。

农业农村部基于原农业部牵头起草的《耕地质量等级》开展耕地质量等级评价工作，实质是反映耕地地力（土壤肥力）水平，服务农业生产。该体系将全国耕地划分为9个一级农业区、37个二级农业区，分区域具体考虑耕地地力、土壤健康状况和田间基础设施等因素，进行评价并划分出耕地等级。结果采用等间距法，从优到劣依次划分为一至十等，等级结果分区可比。《2019年全国耕地质量等级情况公报》显示，全国耕地按平均等级为4.76等，其中一至三等耕地面积为6.32亿亩，占耕地总面积31.24%；四至六等耕地面积为9.47亿亩，占耕地总面积46.81%；七至十等耕地面积为4.44亿亩，占耕地总面积21.95%。

除上述两种上升至政府层面、大规模开展且广泛应用的耕地质量评定标准外，生态环境部牵头编制的《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》、中国地质调查局牵头编制的《土地质量地球化学评价规范》、国务院第三次全国国土调查领导小组办公室发布的《第三次全国国土调查耕地资源质量分类工作方案》等文件，从耕地土壤污染风险、农耕区地球化学质量状况、耕地自然条件和本底状况等层面开展耕地质量监测与评价工作。

我国耕地质量形势仍旧严峻。从质量来看，耕地高产田仅占耕地总面积的31.24%，中低等级占2/3以上，障碍退化耕地面积占比高达40%，盐碱耕地已达1.14亿亩，超过14%的耕地严重酸化。持续提升耕地质量，确保农田是良田，需要理念创新、技术综合、政策支持。

从概念上理解好“良田”。目前我国“三大土地资源管理体系”关于耕地质量的内涵不统一、指标不一致、方法技术不相容，制约耕地数量、质量、生态“三位一体”保护监管体系的构建。对比国内已有耕地质量评价体系，对标国外功能性土地管理和土壤健康评价，从土地生产潜力、土壤功能、土壤健康以及农业产能要素维度进行评价监管，建立健全包容完整、科学系统，与国际体系接轨，与管理体制相适应的耕地调查评价技术体系，为建设好、利用好、管护好良田做好基础工作。

从技术上建设好“良田”。我国中低产田分布面积最大的区域是东北、华北和长江中下游区域，从南到北各区域障碍类型复杂多样。要以国土空间规划为依据，依托国土整治与生态修复平台，建设高标准农田。通过土地平整工程，归并零散地块、提高田块规整度、增加有效土层厚度，改善立地条件；通过土壤改良工程，改善表层土壤质地、提高有机质含量、抑制土壤盐渍化、调节土壤pH值，改善土壤条件；通过灌溉排水工程和田间道路工程，提高灌溉保证率、完善排水条件、提高田块通达度，改善利用条件；通过农田防护与生态环境保持工程，增加农田防护林面积、维持生物多样性，改善生态条件。采取针对性、综合性技术建设打造旱涝保收、高产稳产的优质良田。

从政策上管护好“良田”。对于已建设好的良田管理，最关键的是保证其不被破坏。“田长制”是遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的重要抓手。目前“田长制”存在缺少完整权威立法体系、责任制主体权责较分散、监管对象不明晰等问题。未来需要推进构建并筑牢“田长制”的法律体系；对“非农化”“非粮化”行为可能引起的耕地破坏的类型及种植条件破坏程度进行权威认定；利用明确的责任权利归属倒逼主管部门，达到各方主动履行职责的“公共责任制”效果；明晰“田长制”的监管对象，明确细化各辖区的基本农田与耕地的准确用途，避免监管出现“真空地带”。通过“田长制”这一“长牙齿”的耕地保护措施，全面提升良田的保护利用水平。