邵阳：为耕地保护注入司法动能

初冬时节，走进邵阳绥宁县大山深处，一片新复垦的农田跃入眼帘——平整肥沃的土地，纵横交错的水渠，重现山水田园风貌。可是，谁能想到，一年多前这里曾是违法占用基本农田建起的“时光里”民宿，整改了许久，仍然是一块难以愈合的“生态疮疤”。

今年7月，通过行政执法与刑事司法衔接机制，绥宁县检察院、法院、自然资源局开展联合执法。短短1月时间内，当事人拆除了剩余的房屋，清除了复垦区的建筑垃圾，并修建水渠，铺上耕作层土壤。“这片良田又回来了！”村民高兴地说。

为耕地保护注入司法动能。去年12月，自然资源部和最高人民检察院联合确定试点地区，在土地执法查处领域加强协作配合，探索以检察公益诉讼、行政非诉执行监督方式支持推进土地执法查处工作。邵阳市被列入试点市，迈上了“将土地执法全过程导入法律程序”，从根源上解决土地执法制止难、执行难、修复难问题的探路之旅。试点一年来，成效显著。12月2日，《中国自然资源报》头版头条重头推介了“邵阳经验”。

精准导入司法监督

邵阳市人口众多，山多田少，在经济社会快速发展中，耕地保护压力特别大，存量违法用地也不少，选择邵阳作为试点，具有较强的代表性和探索意义。

“邵阳市委、市政府高度重视试点工作，要求把握机遇，注重发挥司法力量对土地执法工作的重要推动作用，为加快推进耕地保护和生态文明建设筑牢法治屏障。”邵阳市自然资源和规划局局长王大松说。 

为全面、迅速、精准地推进试点，邵阳市围绕9个试点专题，组织相关县（市、区）46个部门，覆盖全市202个乡镇，进行分解任务、明确责任、搭建合作桥梁。

首先建立信息共享机制。建立行政执法与公益诉讼检察、行政检察衔接的信息平台，依托网络实现案件移送和信息共享。该平台涵盖全市检察、公安、法院、自然资源、农业农村等多部门，并拓展连接到全市所有乡镇行政执法大队。

“案件处理是否到位？公益赔偿是否到位？部门履职是否到位？相关人员的责任追究是否到位？搭建了信息共享平台，能够打破各部门之间的信息壁垒，及时接受检察机关的监督检查。”邵阳市自然资源和规划局副局长蒋卓斌介绍，通过共享平台，检察机关这把行政执法监督的“利剑”，精准导入土地执法、导入乡镇基层，插到了要害处。

其次，建立专业支持机制。为协同检察机关办案，自然资源部门对林地、耕地损毁、地类认定、修复评估提供专业咨询和技术支持，从而更准确地评估耕地修复、损失标准金额。

同时，建立联合行动机制。市自然资源部门从违法用地处置案件中筛选重点案件，移送市检察院进行重点监督检察；针对农村乱占耕地建房问题，制订了联合专项行动制度。市县检察机关明确各部门履职时间节点，对不作为、慢作为，告知将面临行政非诉执行监督。通过综合运用检察建议书、诉前磋商等检察监督手段，邵阳市新增违法占用耕地建房问题的整改取得了突破性进展。

源头发力，破解“制止难”

由于诸多原因，土地违法行为“制止难”，这一度困扰着不少基层自然资源执法者。

为扭转这一局面，从源头破解“制止难”，邵阳市探索建立行政处罚与民事公益诉讼衔接机制。按照这项机制，自然资源部门在发现违法行为后依法下达《责令停止违法行为通知书》，违法行为人拒绝改正或继续实施违法行为的，检察院公益诉讼部门就向人民法院申请诉前保全、诉讼保全或禁止令，从而有效制止违法行为。

今年，邵东市长勇瓷砖有限公司非法占地一案，就是行政处罚与民事公益诉讼衔接机制成功的生动案例。

该公司在未经批准的情况下占用村组土地建厂棚及水泥坪。邵东市自然资源局及时对该公司作出责令退还非法占用土地等内容的行政处罚。但违法行为人收到处罚告知书后没有履行相关义务，致使社会公众利益受到侵害。检察机关介入后，决定立案，进入民事诉讼诉前程序，违法行为人知晓了随之而产生的严重法律后果，迅速退回了违法占用的土地并缴纳罚款。

“从实践来看，慑于司法的强制力，进入诉前程序后，大部分违法行为人都停止了侵害，履行行政处罚确定的义务。”邵阳市检察院相关负责人说。

形成合力，解决“执行难”

复杂土地违法查处“执行难”，导致这类案件被有关部门当作“烫手山芋”，问题多年悬而未决。洞口县国营园艺场的土地违法问题就是如此。

作为雪峰蜜橘的主产区，洞口县国营园艺场总面积2500余亩的国有农用地具有重要的经济价值和生态价值。然而，2011年开始，因交通优势明显，该园艺场陆续出现职工、外来人员违法建房等现象。虽然多次清查整治，但始终未能有效遏制违法态势。

去年9月，省委巡视组将此问题列入省纪委监委跟踪督办内容。为推动案件查处，洞口县检察院介入，举起了行政非诉执行检察监督这把“利剑”，向县法院、公安、自然资源、城管、农业农村等部门下达检察建议书，对该宗土地违法案件的查处进行监督。在检察监督下，洞口县开展了专项整治行动，各职能部门对所有违法行为进行了立案调查处理，拆除围墙、亭台、车库等违法建筑物、构筑物70余处，恢复农用地50余亩。

乘势而为，邵阳市充分发挥行政检察工作“一手托两家”特点，加强行政非诉执行检察监督，既监督司法机关的司法活动，促进司法公正，又监督行政机关的执法行为，促进依法行政，合力破解“执行难”。要求市、县、乡自然资源行政执法部门在7个工作日内将土地执法查处案件行政处罚、移送、申请强制执行等信息录入信息平台，由检察机关通过平台查询、书面审查、实地查看等方式对未执行的案件进行监督检察。

利剑出鞘，激活行政执法“一池春水”。今年以来，邵阳市自然资源部门清理近三年来移送法院、公安等相关部门履职不到位线索56件，纳入检察监督范围，协同推进违法案件查处工作，目前已全部查处到位。

“溯游从之，道阻且长”。邵阳的探索还在继续，期待更多“长牙齿”的硬措施和协同配合的“组合拳”，为耕地保护注入源源不断的司法动能。

（王洪林 彭小云 陈志强）