农村集体经济组织的法律地位和特别性

编者按：制定农村集体经济组织法是巩固社会主义公有制、巩固和完善社会主义基本经济制度和完善农村基本经营制度的内在要求。上期，本版就《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》中，有关农村集体经济组织成员身份确认的内容，邀请专家进行了解读。本期将推出系列解读文章的第二篇，从农村集体经济组织的法律地位和特别性出发，帮助读者理解《草案》的精神和内容。

党的二十大报告提出，“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济”。发展新型农村集体经济首先需要激活主体，这就需要在立法中明确作为双层经营体制中统方的农村集体经济组织的法律地位，构建反映其特别性的法律体系。制定《农村集体经济组织法》对于巩固完善社会主义基本经济制度和农村基本经营制度、维护广大农民群众根本利益、实现共同富裕等具有重要意义。十三届全国人大常委会第三十八次会议对《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）进行了首次审议。理解《草案》的精神和内容需要重点从农村集体经济组织的法律地位和职能职责出发，重点明晰其特别性。

农村集体经济组织特别法人的法律地位和职能职责

农村集体经济组织特别法人的法律地位和职能职责使其不同于农村基层党组织、村民自治组织、农民专业合作社和其他市场主体。农村集体经济组织在基层党组织领导下开展运营。发展新型农村集体经济，实现新时代乡村治理的目标，应当坚持中国共产党对农村集体经济组织的全面领导。《草案》第三条中明确了农村集体经济组织“是提升党组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障”；第四条规定了“坚持中国共产党的领导，自觉接受中国共产党基层组织的具体领导”的组织原则；并在组织机构设计、运行管理等方面突出了基层党组织的领导作用。

农村集体经济组织独立于村民自治组织。农村集体经济组织和村民自治组织在法律属性、社会功能和设立规则等方面明显不同，在立法和实践中应予区分。农村集体经济组织主要负责经济事务；村民委员会主要负责公共事务和公益事业，两个组织在农村基层党组织领导下各司其职，相互配合，相互支持。《草案》第五条、第三十五条、第六十五条对两者关系进行了立法表达，使两者边界更加清晰。

农村集体经济组织和农民专业合作社均是《中华人民共和国民法典》规定的特别法人。但是，两者在法律内涵、法律依据、设立登记、成员构成、社会功能、治理机制、分配机制等方面明显不同。《中华人民共和国农民专业合作社法》已经对农民专业合作社进行了调整，《农村集体经济组织法》旨在规范农村集体经济组织。

农村集体经济组织独立于其依法出资设立或者参与设立的公司等市场主体。根据《草案》第六条第四款，农村集体经济组织不仅能以自己名义开展部分经营活动，还可以投资人身份对外投资设立公司法人等市场主体。这种制度设计有助于实现坚持农村集体所有制和发展市场经济的平衡。一方面，让农村集体经济组织仅仅以其出资为限对外承担责任，确保了集体财产的稳定，稳固了集体所有制。另一方面，通过设立公司等市场主体，实现激活市场主体、繁荣市场经济的目标。

农村集体经济组织的特别性

农村集体经济组织的特别性是其区别于其他法人的明显特征。《草案》以农村集体经济组织的特别性法理为主线，构建了特别性制度和规范体系。

财产的特别性。农村集体经济组织依法代表农民集体行使集体所有权。《草案》第六条规定，农村集体经济组织以农民集体土地所有权为基础设立，集体土地所有权依法不得转让；集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织经营管理，不可分割到成员个人。《草案》第四十一条指出，农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。《草案》还明晰了集体财产范围、集体财产的特别经营管理规则。

终止的特别性。《草案》没有规定形式上的终止规则，但是有合并、分立的实质终止规则。《草案》第六条规定“农村集体经济组织不得破产”；《草案》第二十四条、二十五条、二十六条规定的合并、分立以及注销中包含了实质终止规则。对于在城镇化进程中，一些农村集体经济组织农民集体所有的土地全部被征收、成员全部或者大部分转为城镇居民、但集体财产还在的情形下，集体经济组织是否应当终止的问题，《草案》仍持审慎态度，待在试点基础上总结经验，再作出法律规范。