宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答 第一部分 工作组织1. 党中央、国务院对宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作提出过哪些明确要求？党中央、国务院高度重视宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作。党的十七届三中全会明确提出，“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。2010年以来，中央1号文件多次对宅基地、集体建设用地使用权确权登记工作作出部署和要求。2010年提出，“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作”；2012年要求，“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作”；2013年要求，“加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助”；2014年提出，“加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作”；2016年要求，“加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，所需工作经费纳入地方财政预算”；2017年强调，“全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作”；2018年提出，“扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，加快推进宅基地‘三权分置’改革”；2019年要求，“加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成”；2020年强调，“扎实推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证”。另外，2019年《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（中发〔2019〕12号）要求，“加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证”；2020年《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（中发〔2020〕9号）要求，“在国土空间规划编制、农村房地一体不动产登记基本完成的前提下，建立健全城乡建设用地供应三年滚动计划”。
2.当前宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作重点是什么？《自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（自然资发〔2020〕84号）明确要求，以未确权登记的宅基地和集体建设用地为工作重点，按照不动产统一登记要求，加快地籍调查，对符合登记条件的办理房地一体不动产登记。对于未开展地籍调查的，要尽快开展房地一体地籍调查，完成房地一体不动产登记；已完成宅基地、集体建设用地地籍调查但没有完成农房调查的，要尽快补充调查农房信息，完成房地一体的不动产登记。
3.在宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作中为什么要坚持“不变不换”原则？《不动产登记暂行条例》第三十三条规定，“本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效”。《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条规定，“本实施细则施行前，依法核发的各类不动产权属证书继续有效。不动产权利未发生变更、转移的，不动产登记机构不得强制要求不动产权利人更换不动产权属证书”。坚持“不变不换”是不动产登记法律制度的要求，是对原有登记成果的尊重和延续，也是保持工作稳定性和连续性的需要。因此，已分别颁发宅基地、集体建设用地使用权证书和房屋所有权证书的，遵循“不变不换”原则，原证书仍合法有效。
4.在宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作中如何落实“房地一体”登记要求？《国土资源部 财政部 住房和城乡建设部 农业部 国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101号）要求，各地要以登记发证为主线，因地制宜，采用符合实际的调查方法，将农房等集体建设用地上的建(构)筑物纳入工作范围，实现统一调查、统一确权登记。《不动产登记操作规范（试行）》（国土资规〔2016〕6号）规定，房屋等建(构)筑物所有权应当与其所附着的土地一并登记，保持权利主体一致。具体来说，围绕宅基地和集体建设用地确权登记工作重点，对于未开展地籍调查的，要尽快开展房地一体地籍调查，完成房地一体不动产登记；已完成宅基地、集体建设用地地籍调查但没有完成农房调查的，要尽快补充调查农房信息，完成房地一体的不动产登记。对于宅基地已登记、农房没有登记，权利人有换发不动产权证意愿的，可向登记机构申请办理房地一体不动产登记。已登记宅基地、集体建设用地（房屋等建筑物、构筑物未登记）发生变更、转移的，要按照房地一体要求办理不动产变更、转移登记，核发统一的不动产权证。
5.办理宅基地和集体建设用地登记需要缴纳哪些费用？《财政部、国家发展和改革委关于不动产登记收费有关政策问题的通知》（财税〔2016〕79号）规定，单独申请宅基地使用权登记、申请宅基地使用权及地上房屋所有权登记，只收取不动产权属证书工本费，每本10元。申请集体建设用地使用权及建(构)筑物所有权登记的，应当按照相关规定缴纳不动产登记费80元（包含第一本证书工本费）。
6.如何充分发挥集体经济组织、村民委员会或者村民小组等集体土地所有权代表行使主体在宅基地和集体建设用地确权登记中的作用？《民法典》第二百六十二条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。《村民委员会组织法》规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产；宅基地的使用方案应当经村民会议讨论决定。因此，在遵守法律法规、政策的前提下，坚持农民的事情农民办，充分发挥集体经济组织或者村民委员会、村民小组等集体土地所有权代表行使主体和基层群众自治组织的作用，积极引导农民积极参与农村不动产确权登记工作，并通过村民自治、基层调解等方式，参与解决权属指界、登记申请资料收集、权属纠纷，以及农民集体经济组织成员资格、分户条件、宅基地取得时间认定和缺少权属来源材料等疑难问题。
7.基本完成宅基地和集体建设用地确权登记任务的标准是什么？2020年底前，完成全国农村地籍调查，农村宅基地和集体建设用地登记率达到80%以上，即宅基地、集体建设用地已登记宗地数（原来发土地证的宗地数和不动产统一登记后发不动产权证的宗地数之和，其中原土地证换发不动产权证的宗地不得重复计算）占应登记宗地数的80%以上。2021年底前，完成宅基地和集体建设用地及房屋登记资料清理整合，农村地籍调查和不动产登记数据成果逐级汇交至国家不动产登记信息管理基础平台。
第二部分 地籍调查8.地籍调查与不动产权籍调查是什么关系？地籍调查是指通过权属调查和地籍测绘，查清不动产及自然资源的权属、位置、界址、面积、用途等权属状况和自然状况。地籍调查包括不动产地籍调查和自然资源地籍调查，不动产地籍调查即不动产权籍调查。
9.是否需要对所有宅基地和集体建设用地开展地籍调查？本次宅基地和集体建设用地确权登记工作应以未确权登记的宅基地和集体建设用地为地籍调查工作的重点，全面查清宅基地和集体建设用地底数，对已调查登记、已调查未登记、应登记未登记、不能登记等情况要清晰掌握。已完成宗地登记的，原则上不列入本次地籍调查范围，但应根据原地籍调查成果将宗地界线转绘至地籍图上。对于有房地一体不动产登记需求的，原宗地地籍调查成果经核实完善后应当继续沿用，开展房屋补充调查，形成房地一体的地籍调查成果。
10.对原已完成宅基地或集体建设用地地籍调查但尚未登记的，应如何开展地籍调查？已完成宅基地和集体建设用地地籍调查但尚未登记，其地上房屋等建（构）筑物尚未开展地籍调查的，已有宗地地籍调查成果应当经核实完善后继续沿用，补充调查地上房屋等建（构）筑物信息，形成房地一体的地籍调查成果。已完成宅基地和集体建设用地地籍调查工作但尚未登记，其地上房屋等建（构）筑物已经登记的，应对宅基地和集体建设用地地籍调查成果进行核实完善后，将其地上已登记的房屋等建（构）筑物信息落宗，形成房地一体的不动产地籍调查成果。
11.如何制作农村地籍调查工作底图？可选用大比例尺（1:500～1:2000）的地形图、已有地籍图、第三次全国国土调查、农村土地承包经营权登记等工作中获取的分辨率优于0.2米的正射影像、倾斜摄影测量成果等作为基础图件，叠加地籍区、地籍子区界线和集体土地所有权宗地界线，并标注乡镇、村、村民小组及重要地物的名称，根据需要勾绘或标注相关内容即可形成工作底图。
12.如何划分集体土地范围内的地籍区和地籍子区？在县级行政辖区内，以乡（镇）、街道界线为基础，结合明显线性地物划分地籍区。在地籍区内，以行政村、居委会或街坊界线为基础，结合明显线性地物划分地籍子区。地籍区和地籍子区一旦划定，原则上不随行政界线的调整而调整，其数量和界线宜保持稳定。确需调整的，应当按照一定程序和规范进行调整。
13.如何有针对性地划分宅基地和集体建设用地不动产单元、编制不动产单元代码？不动产单元是地籍调查的基本单位。在宅基地和集体建设用地地籍调查工作中，不动产单元是指宅基地或集体建设用地及地上房屋（建/构筑物）共同组成的权属界线固定封闭且具有独立使用价值的空间。不动产单元代码是指按一定规则赋予不动产单元的唯一和可识别的标识码，也可称为不动产单元号。不动产单元代码应按照《不动产单元设定与代码编制规则》（GB/T 37346-2019）相关要求编制。本次工作中，应在工作底图上，根据收集的已有调查、登记成果，结合地形或影像，在地籍区、地籍子区和集体土地所有权宗地界线内，初步识别并预划不动产单元，预编不动产单元代码，权属调查工作结束后，正式划定不动产单元，确定不动产单元代码。已登记的不动产，应建立新旧不动产单元代码和原地号、房屋编号的对应表。例如，某宅基地使用权宗地位于某县级行政辖区（行政区划代码为340123）内第3地籍区，第6地籍子区，宗地顺序号为13；该宅基地上建设了一幢房屋，则该不动产单元编码示例如下： 340123 003006 JC00013 F00010001
14.宅基地和集体建设用地权属调查可采取哪些灵活的方式？在权属调查工作中，可灵活采取集中收集材料、集中指界、利用“国土调查云”软件现场采集录入信息等方式。对权利人因外出等原因无法参与实地指界的，可采取委托代理指界、“先承诺，后补签”、网络视频确认等方式开展指界工作。
15.是否必须开展实地指界？可采取哪些便利方式？不一定。对界址清楚、已经登记过的宅基地和集体建设用地使用权的宗地，办理房地一体登记的，经核实界址未发生变化的，应沿用原宗地地籍调查成果，无需开展实地指界工作。对宅基地和集体建设用地审批时有精确界址点坐标的，无需开展实地指界工作。办理首次登记时，土地权属来源材料中界址不明确、实地界址有变化或者无法提供土地权属来源材料的，应当开展实地指界。
16.是否一定要绘制宗地草图？不一定。宗地草图是描述宗地位置、界址点、界址线和相邻宗地关系的现场记录。原则上应当在现场指界、丈量界址边长并绘制宗地草图。在本次工作中，为提高工作效率，采用全野外实测界址点的，在确保相邻关系准确、界址清晰无争议的前提下，可在现场指定界址点并签字后，不丈量界址边长、不绘制宗地草图，直接对指定的界址点和房角点开展地籍测绘，并据此编制宗地图。
17.权属调查和地籍测绘是什么关系？地籍调查包括权属调查和地籍测绘，其中权属调查是地籍调查工作的核心和基础，原则上应实地开展权属状况调查、指界等权属调查工作。权属调查的成果是开展地籍测绘的依据，地籍测绘应当根据权属调查确定的界址进行。
18.地籍测绘主要有哪些技术方法？如何选取合适技术方法？地籍测绘的技术方法主要包括：解析法、图解法和勘丈法等。各地应坚持需求导向，统筹考虑现实基础条件、工作需求和经济技术可行性，以满足农村宅基地和集体建设用地确权登记需求为目标，因地制宜选择符合当地实际的地籍测绘方法和技术路线，不能盲目追求高精度、不切实际一律要求界址点、房屋等全部采用解析法实测。同一地区可分别选用不同的方法。要充分利用规划、审批、核验等测量资料，避免重复测绘。
19.开展地籍测绘是否一定要做控制测量？不一定。地籍测绘中应根据实际需要开展控制测量。在本次工作中，采用解析法测量的，根据需要开展控制测量。采用图解法和勘丈法的地区，无需开展控制测量。
20.怎样采用图解法开展地籍测绘？利用时相较新、分辨率优于0.2米的正射影像图，或大比例尺（不小于1：2000）地籍图、地形图以及倾斜摄影测量成果等图件，根据权属调查结果，在图上采集界址点和房角点，形成宗地和房屋的空间图形，用于上图入库。因为目前图解法获取的界址点坐标和面积误差较大，无法满足宅基地和集体建设用地登记要求，因此，原则上应利用实地丈量的界址边长和房屋边长计算宗地和房屋面积。
21.怎样采用勘丈法开展地籍测绘？在实地指定界址点，利用测距仪、钢尺等实地丈量界址边长和房屋边长，根据需要丈量界址点与邻近地物的距离，采用几何要素法利用丈量结果计算宗地和房屋面积。
22.应如何计算宗地和房屋面积？采用解析法测绘的，应采用坐标法计算面积，即利用解析界址点和房角点坐标，按照相关面积计算公式计算宗地和房屋面积。采用勘丈法的，应采用几何要素法计算面积，即利用实地丈量的宗地界址边长和房屋边长，按照宗地范围和房屋占地范围的几何图形，通过长*宽等几何方法计算宗地和房屋面积。采用图解法的，原则上应采用几何要素法利用丈量结果计算面积。
23.房产分户图是否要分层绘制？ 不一定。农村不动产以宗地和独立成幢的房屋作为不动产单元的，应以幢为单位绘制房产分户图，不需要分层绘制。建筑面积可按层分别计算后求和，也可采取简便易行的方式，如以一层建筑面积乘以层数计算。
24.“国土调查云”软件是什么？是免费使用吗？“国土调查云”是服务国土调查和自然资源管理工作的应用软件。2018年10月，自然资源部办公厅印发了《关于推广应用“国土调查云”软件的通知》（自然资办发〔2018〕35号），在全国各级自然资源管理部门和乡镇国土所推广应用“国土调查云”。该软件免费使用，由中国国土勘测规划院提供技术支持。为配合宅基地和集体建设用地确权登记工作，“国土调查云”软件增加了农村宅基地和集体建设用地地籍调查功能，软件包括手机APP、WEB端和桌面端三个应用，主要面向非专业技术人员开展工作。
25.“国土调查云”用户注册，软件怎么下载安装？根据《关于推广应用“国土调查云”软件的通知》（自然资办发〔2018〕35号），由中国国土勘测规划院负责“国土调查云”省级管理员用户注册工作，并提供相应技术支持。各省级自然资源主管部门组织录入APP和WEB端用户注册信息表，由管理员在WEB端批量注册授权，注册用户凭手机号码验证码即可登录使用。“国土调查云”手机APP可在华为应用市场搜索“智能管理”下载安装，输入用户手机号和验证码登录使用；“国土调查云”WEB浏览器地址：https://landcloud.org.cn/zjd，用户名和密码与手机APP一致。
26.“国土调查云”软件用于宅基地和集体建设用地地籍调查的优势是什么？对部分农村地籍调查基础薄弱、登记资料管理不规范和信息化程度低、暂不具备解析法和图解法条件的区域，使用“国土调查云”辅助开展宅基地和集体建设用地调查工作，无需使用GPS/RTK或全站仪等专业测量设备，普通工作人员经简单培训即可操作。通过权属调查、使用钢尺丈量，结合“国土调查云软件”快速定位、绘制宗地草图，数据可实时上传至WEB端生成地籍图。同时，可使用“国土调查云”软件通过拍照、信息录入和定位功能，将已登记发证但没有矢量化地籍资料的宅基地和集体建设用地登记资料录入，生成地籍图，有助于快速摸清底数、清晰掌握情况，加快工作进度。
27.如何利用“国土调查云”软件开展地籍调查？市、县自然资源主管部门可会同村委会组织人员，利用安装了“国土调查云”软件的手机开展工作，操作流程是：①外业调查：使用手机APP开展外业调查，录入权利人信息等相关信息，采集院落中心点（示意范围），录入勘丈和登记信息，拍摄宗地实地照片。②内业处理：使用WEB端进行外业成果整理、信息补充录入、标准数据成果导出、快速汇总实时汇交等工作。③矢量化处理：使用桌面端软件，依据附图扫描件和影像底图，进行图形矢量化和相邻关系处理等工作。具体操作方法参见“国土调查云”软件说明和操作演示视频。
28.农村地籍调查成果和登记成果应如何建库汇交？按照《地籍数据库标准（试行）》，将地籍调查成果纳入不动产登记信息管理基础平台上的地籍数据库统一管理，并以县（市、区）为单位，于2021年底前逐级汇交至国家级不动产登记信息管理基础平台。不动产登记成果应按《不动产登记数据库标准》及时录入不动产登记数据库，日常登记结果应实时上传至全国不动产登记管理信息基础平台。存量数据整合后，不动产登记成果应以县（市、区）为单位，完成一个汇交一个，于2021年底前，逐级汇交至国家级不动产登记信息管理基础平台。
29.地籍数据库和不动产登记数据库是什么关系？不动产登记数据库包含已登记不动产的自然信息、权属信息、登记过程和登记结果等信息。地籍数据库包括不动产（已登记和未登记的）调查信息和登记结果信息。两个数据库应通过不动产单元号紧密关联、实时更新，地籍数据库为登记数据库提供调查结果信息，登记结果信息应同步更新至地籍数据库。
第三部分 确权登记30.近年来国家层面出台过哪些关于宅基地和集体建设用地确权登记工作文件？为落实中央有关宅基地、集体建设用地使用权确权登记工作要求，我部先后下发了若干文件，进一步作出部署，明确工作要求和确权登记政策等。主要包括：（1）2011年5月，原国土资源部、财政部、原农业部印发《关于加快推
