魏后凯：底线思维下的乡村振兴规划思考

一、什么是底线思维?

（一）底线思维与底线意识

首先，底线就是不可逾越的红线。国土空间规划强调划定“三区三线”。“三区”是指生态空间、农业空间、城镇空间；“三线”是指耕地保护红线、生态保护红线、城镇开发边界。其中，18亿亩耕地红线就是一个底线要求。过去主要将耕地保有量作为约束性指标。其中：“十一五”规划为18亿亩，“十二五”规划为18.18亿亩，“十三五”规划为18.65亿亩。“十四五”规划并没有提出耕地保有量的数量指标，而是设置了一个更加重要的综合性约束指标，就是粮食的综合生产能力要大于6.5亿吨，这是保障粮食安全的一个重要基础。

其次，底线也是需要稳固的“底板”。要着力在补短板、强弱项、固底板、扬优势上下功夫。习总书记的重要讲话精神为切实保障国家粮食安全提供了重要启示，给出了科学的理论依据。保障国家粮食安全就是一个底板任务，需要从“固底板”的角度，研究提出解决问题的新思路、新举措。

（二）乡村规划要树立底线意识

一方面底线任务就是首要任务，或者不可逾越的红线。农业农村领域的底线任务主要有保障国家粮食安全、保障生态安全、防止发生规模性返贫、保障农民利益不受损害等。另一方面，相对城市规划，乡村规划更加强调保护、约束、限制，而不是类似城镇地区的工业化、城镇化开发。其中，保护主要是耕地和生态保护，约束主要是永久基本农田、生态红线、建设用地规模等约束性指标和刚性管控要求，限制是指乡村大都属于限制和禁止开发区域。

二、粮食安全底线与乡村规划

（一） 粮食安全是国之大者

什么是粮食安全？按照FAO标准，粮食的自给率必须达到95%，人均粮食产量达到400公斤，粮食储备应该达到本年度粮食消费的18%，才能满足最基本的粮食安全。

粮食安全是底线任务，也是首要任务。无论是高质量发展、乡村振兴还是农业供给侧结构性改革和农业农村现代化，确保国家粮食安全始终是一个底线要求。保障国家粮食安全也是全面建设社会主义现代化国家的底线任务。

2021年，中国粮食产量达到6.83亿吨，连续7年稳定在6.5亿吨以上；人均粮食占有量达到483公斤，连续14年超过国际公认的400公斤粮食安全线。

2013年中国确立了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全战略底线。自2015年以来，中国口粮自给率均在100%以上；自2005年以来谷物自给率均高于95%，实现了口粮绝对安全、谷物基本自给的战略底线任务。

（二）粮食安全的“底板”仍不够牢固

一是耕地面积减少、质量下降。从“二调”到“三调”，全国耕地面积减少了1.13亿亩。人均耕地面积也在递减，“一调”为1.59亩/人，“二调”为1.52亩/人，“三调”为1.36亩/人，已不到世界平均水平的40％。工业化和城镇化建设必然会导致耕地减少。从“二调”到“三调”，全国城镇村及工矿用地增长了22.9％，交通运输用地增加了20.3％，其中就包括占用部分耕地。同时，退耕还林、还草、还湿减少了部分耕地。从2009年到2019年，全国林地增加了11.9％，也包含了退耕还林的成果。

耕地净流向林地和园地是导致耕地减少的重要原因。从林地看，“二调”到“三调”增加4.53亿亩，耕地净流向林地1.12亿亩，林地的增加有四分之一左右是耕地转换来的。从园地看，“二调”到“三调”增加0.81亿亩，而耕地流向园地有0.63亿亩，也就是说，园地增加的近80％来源于耕地。耕地转化成林地和园地，主要有三方面原因：（1）退耕还林、还草、还湿，有一部分耕地转化为林地和园地。（2）农业供给侧结构性改革。有的地方把农业供给侧结构性改革理解为单纯的农业产业结构调整。（3）土地用途管制监管不严。

二是一些地方耕地撂荒现象严重，耕地“非农化”屡禁不止，耕地流转中的“非粮化”甚至“非食物化”问题凸显。其中，非粮化的主要原因是土地流转成本高，种粮比较效益低。非农化则主要是土地用途管制不严带来的。

所以，乡村规划一定要树立底线思维，坚守耕地和生态红线。

三、城镇开发边界与乡村规划

（一）中国已进入城镇化全面减速阶段

“十三五”时期以来，中国已经进入城镇化全面减速阶段。2021年，中国常住人口城镇化率为64.72%，比上年提高0.83个百分点，城镇化增速已经明显减缓。在“十三五”时期，无论是全国还是四大区域，除个别年份外，城镇化的推进速度都在逐步减速。从全国看，过去长达20多年的城镇化超高速增长时代已经结束。