魏后凯：底线思维下的乡村振兴规划思考(2)

对2035年中国城镇化率预测结果表明，在“十四五”乃至今后较长一段时期内，中国仍将处于城镇化快速推进时期，但推进速度将会逐步放慢。预计到2035年，中国城镇化率为74.4%。其中，东部地区为77.7%，中部地区为70.6%，西部地区为69.2%，东北地区为73.1%。从省级层面看，届时上海、北京、天津将总体完成城镇化，广东、江苏、浙江等20个省份将进入城镇化稳定期，海南、湖南等10个省份仍处于城镇化减速期。

（二）未来中国城乡人口和空间格局

考虑到中国的大国小农特征，估计中国城镇化率的“天花板”在85%左右。2016年，高收入国家人均GNI为4.01万美元，城镇化率为81%。预计到2050年，中国的城镇化率将达到甚至超过80%，逐步接近城镇化率的“天花板”。届时，中国城镇人口比重将超过80%，约10.92亿人，比2018年新增2.6亿人；乡村人口比重低于20%，约2.73亿人。

再从城乡空间格局看，中国现有城镇空间大约占陆地国土空间的1%左右。根据全国城镇土地利用数据汇总成果，2014年底，全国城镇土地总面积8.9万km² ，占陆地国土的0.93%。2020年，中国687个城市建成区面积为6.07万km²，1495个县城建成区面积为2.09万km²，1.88万个建制镇建成区面积为4.34万km²，合计12.50万km²，占全国陆地国土空间的1.30%。

从极限格局看，未来中国城镇及建设空间不会超过3%。据2010年国务院发布的《全国主体功能区规划》，今后全国可用于工业化、城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万km²左右，占全国陆地国土总面积的2.92%。

因此，无论现在还是将来，中国97%以上的陆地国土空间都属于乡村地区。乡村规划任务繁重，前景广阔。

（三）统筹协调城镇化与耕地保护

在城镇化进程中一定要严格保护好耕地，尽可能少征耕地、不征优质的耕地，协调好城镇化与耕地保护之间的矛盾。一是划定并严格控制城镇开发的边界。城市不能无限蔓延，城市周边都是质量比较好的耕地，要划定城镇开发边界，划定永久基本农田，严守耕地红线。二是加强对占补平衡的全面全程监管，征用的耕地要保质保量补充，实行耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，防止征多补少、征优补劣。三是提高城乡建设用地的使用效率。目前城乡尤其是农村建设用地、小城镇建设用地效率较低，存在大量的低效产业用地，浪费很严重。四是建立城乡统一的建设用地市场。农民进城以后，城镇建设用地要增加，但放在农村的建设用地尤其是宅基地又退不出，带来城乡建设用地的双增长。要破解城乡建设用地“双增长”，关键是建立城乡统一的建设用地市场。

四、城乡人口迁移与乡村规划

城乡人口迁移将会带来三个问题，即村庄空心化、村庄减少与消亡、人口老龄化。

（一）积极应对村镇老龄化的影响

城乡人口迁移导致农村人口老龄化比重远高于城市。目前，我国乡村人才流失严重、养老设施短缺、养老服务和保障水平低。2021年，我国城乡居保参保人数达54797万人，比城镇职工基本养老保险参保人数还多6722万人。2020年，我国城乡居保人均养老金领取额为2088元，即每月174元，仅分别相当于城镇和农村低保平均保障标准的25.7%和35.0%，不到农民人均食品烟酒支出的50%；城镇职工与城乡居保人均养老金之比高达19.3倍。因此，在乡村规划中，要高度重视农村养老问题，积极应对村镇老龄化的影响。

（二）优化村庄和公共设施布局

随着城镇化的推进，乡村人口不断减少，村庄“空心化”问题凸显，村庄数量将不断减少。据2020年农村固定观察点数据，全国农村常年住房空置率（10个月以上）为9.3%。另据我们农发所2019年对140个村庄的调研，宅基地闲置率平均为10.7%。

从行政村看，2007年全国为57.2万个，2020年下降到49.3万个，这期间减少7.9万个，平均每年减少约6000个。

从自然村看，1991-2020年全国共减少141.0万个，平均每年减少4.7万个。根据 2020《中国城乡建设统计年鉴》公布的数据，到2020年，全国自然村的数量为236.3万个。近年来，中国出现了3次村庄撤并潮：第一次是2000-2007年，共减少村庄94.3万个，每年减少11.8万个；第二次是2015-2017年，共减少村庄25.3万个，每年减少8.4万个；第三次是2020年，减少 15.0万个。