农村集体经济组织的法律地位和特别性

　　作者：管洪彦（吉林大学法学院教授、博士生导师）

　　党的二十大报告提出，“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济”。发展新型农村集体经济首先需要激活主体，这就需要在立法中明确作为双层经营体制中统方的农村集体经济组织的法律地位，构建反映其特别性的法律体系。制定《农村集体经济组织法》对于巩固完善社会主义基本经济制度和农村基本经营制度、维护广大农民群众根本利益、实现共同富裕等具有重要意义。十三届全国人大常委会第三十八次会议对《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）进行了首次审议。理解《草案》的精神和内容需要重点从农村集体经济组织的法律地位和职能职责出发，重点明晰其特别性。

　　农村集体经济组织特别法人的法律地位和职能职责

　　农村集体经济组织特别法人的法律地位和职能职责使其不同于农村基层党组织、村民自治组织、农民专业合作社和其他市场主体。农村集体经济组织在基层党组织领导下开展运营。发展新型农村集体经济，实现新时代乡村治理的目标，应当坚持中国共产党对农村集体经济组织的全面领导。《草案》第三条中明确了农村集体经济组织“是提升党组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障”；第四条规定了“坚持中国共产党的领导，自觉接受中国共产党基层组织的具体领导”的组织原则；并在组织机构设计、运行管理等方面突出了基层党组织的领导作用。

　　农村集体经济组织独立于村民自治组织。农村集体经济组织和村民自治组织在法律属性、社会功能和设立规则等方面明显不同，在立法和实践中应予区分。农村集体经济组织主要负责经济事务；村民委员会主要负责公共事务和公益事业，两个组织在农村基层党组织领导下各司其职，相互配合，相互支持。《草案》第五条、第三十五条、第六十五条对两者关系进行了立法表达，使两者边界更加清晰。

　　农村集体经济组织和农民专业合作社均是《中华人民共和国民法典》规定的特别法人。但是，两者在法律内涵、法律依据、设立登记、成员构成、社会功能、治理机制、分配机制等方面明显不同。《中华人民共和国农民专业合作社法》已经对农民专业合作社进行了调整，《农村集体经济组织法》旨在规范农村集体经济组织。

　　农村集体经济组织独立于其依法出资设立或者参与设立的公司等市场主体。根据《草案》第六条第四款，农村集体经济组织不仅能以自己名义开展部分经营活动，还可以投资人身份对外投资设立公司法人等市场主体。这种制度设计有助于实现坚持农村集体所有制和发展市场经济的平衡。一方面，让农村集体经济组织仅仅以其出资为限对外承担责任，确保了集体财产的稳定，稳固了集体所有制。另一方面，通过设立公司等市场主体，实现激活市场主体、繁荣市场经济的目标。

　　农村集体经济组织的特别性

　　农村集体经济组织的特别性是其区别于其他法人的明显特征。《草案》以农村集体经济组织的特别性法理为主线，构建了特别性制度和规范体系。

　　财产的特别性。农村集体经济组织依法代表农民集体行使集体所有权。《草案》第六条规定，农村集体经济组织以农民集体土地所有权为基础设立，集体土地所有权依法不得转让；集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织经营管理，不可分割到成员个人。《草案》第四十一条指出，农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。《草案》还明晰了集体财产范围、集体财产的特别经营管理规则。

　　终止的特别性。《草案》没有规定形式上的终止规则，但是有合并、分立的实质终止规则。《草案》第六条规定“农村集体经济组织不得破产”；《草案》第二十四条、二十五条、二十六条规定的合并、分立以及注销中包含了实质终止规则。对于在城镇化进程中，一些农村集体经济组织农民集体所有的土地全部被征收、成员全部或者大部分转为城镇居民、但集体财产还在的情形下，集体经济组织是否应当终止的问题，《草案》仍持审慎态度，待在试点基础上总结经验，再作出法律规范。

　　设立的特别性。农村集体经济组织是以农村集体土地为基础设立的地区性经济组织，这是其与其他类型法人的典型不同。从级别上看，农村集体经济组织包括乡镇级、村级和组级的三级组织。但是，基于现状考虑，《草案》第二十条规定“村一般应当设立集体经济组织。村民小组可以根据情况设立集体经济组织。乡（镇）确有需要的，可以设立集体经济组织”。

　　成员与成员权的特别性。一方面，成员身份取得具有特别性。体现在取得方式的多元性，包括可基于出生等法定事实取得，可基于结婚、收养等身份行为取得，可基于整体搬迁等政府行为取得，可基于民主决议行为取得等。取得的原则无偿性，不需像公司股权那样通过出资取得。另一方面，成员身份丧失具有特别性。体现在丧失原因的多元性。生存保障性，突出对因务工、经商、服役、服刑、就学等暂时离开农村集体经济组织的成员以及妇女等特殊群体的生存保障。成员权的特别性体现在分配的平等性、取得的身份性、内容的丰富性、流转的封闭性等。

　　治理机制的特别性。在形式上，农村集体经济组织具有不同于公司法人、村民自治组织的组织机构安排，主要由成员大会、理事会和监事会等组成，但是其内在机理具有相似性。农村集体经济组织的治理与村党组织治理呈现出交叉性。农村集体经济组织治理中实行一人一票的“人头主义”表决机制，这不同于公司中奉行的按股权或者股份比例表决的“资本主义”规则。此外，相较于其他市场主体，农村集体经济组织治理还呈现出封闭性，这从《草案》第三十六条规定的理事会、监事会成员（监事）的义务和禁止行为中可得到体现。

　　收益分配的特别性。农村集体经济组织的收益分配应当反映出其不同于公司等营利法人的特别性。收益分配应当秉持效益决定分配，成员身份平等，民主管理，公开、公平、公正和分配到人的原则。具体制度设计应当围绕收益分配的依据、主体、客体、内容、顺序、比例等展开。程序设计应当围绕集体收益分配方案的拟订、审议、监督、备案、执行等展开。《草案》第四十二条规定的收益分配原则与顺序显得过于简略，当然，考虑到其组织法属性，收益分配的具体规则也可以通过其他相关制度规定，如《农村集体经济组织财务制度》中对收益分配制度就有细化规定。

　　扶持措施的特别性。农村集体经济组织的特别法律地位和制度设计导致其在市场竞争中呈现出弱势性，需要立法配置相应扶持措施，这说明《农村集体经济组织法》具有促进法性质。《草案》总则第九条从宏观上规定了国家促进农村集体经济组织和农村集体经济发展的扶持措施，第六章专设“扶持措施”一章，分别从财政、税收、成本、金融、土地、人才以及其他方面给予扶持措施，体现了立法对农村集体经济组织发展的扶持态度。

　　全面推进乡村振兴，需要加快推进农村集体经济组织立法步伐，构建中国特色社会主义农村集体经济组织法律制度。《草案》在明晰农村集体经济组织特别法人法律地位和职能职责的基础上，以农村集体经济组织的特别性为逻辑主线，构建了反映农村集体经济组织特别性的制度构造和规范体系。