如何破解“谁来种粮”难题

　　作者：蓝红星（四川农业大学管理学院教授、博导）

　　粮食安全始终是我国治国理政的头等大事，保障国家粮食安全是一个永恒课题，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。改革开放以来，我国农村劳动力呈现出从农村转移到城市、从一产转移到二产三产、从粮食生产转向非粮生产的趋势和特征，粮食生产劳动力从过去的全面剩余变成现在的总量有余、结构性失衡，出去的不愿意回乡种粮、留下的不安心种粮、年老的种不动粮、年轻的不会种粮，粮食生产面临“后继无人”风险，“谁来种粮”成为时代隐忧。新时代确保我国粮食安全，重点是坚持以国内粮食稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性，答好“谁来种粮”的时代之问。

　　“谁来种粮”隐忧背后折射出生产关系的深刻变革。要破解“谁来种粮”难题，归根结底是解决好“愿不愿意种粮”“什么人来种粮”“能不能种好粮”以及“怎样抓种粮”的问题。粮食具有准公共物品属性，农村土地农民集体所有是我国农村经济经营制度的“魂”，种粮问题，既离不开农民的爱农种粮，也离不开农村集体经济组织的联农产粮，更离不开政府的重农抓粮。“愿不愿意种粮”主要指对待务农种粮的价值取向、情感认同与理性选择策略问题，“什么人来种粮”是指粮食生产主体的稳定性和接续性问题，“能不能种好粮”主要指粮食生产科技支撑与服务水平问题，“怎样抓种粮”主要指政府“有为之手”重农抓粮的制度供给、责任落实与政策落实问题。

　　解决“愿不愿意种粮”问题，着力保障农民种粮收益，完善“荣誉+利益”的粮农激励机制。农民愿不愿意种粮、愿意种多少粮，关键看种粮能给农民带来多少实实在在收益。粮食“百价之基”的地位，意味着要保障粮农合理收益，降低成本。这有赖于政府“有为之手”：一是突出扶持政策的精准性，确保农民种粮有政策兜底保本。探索建立粮价低时补生产者、粮价高时补低收入消费者的机制；不断完善价格、补贴、保险“三位一体”扶持政策体系，突出强化政策精准性；统筹绿箱、黄箱和蓝箱政策优化设计，稳步提高农民种粮支持政策力度；加快完成三大主粮完全成本保险和种植收入保险全覆盖。二是要加强种粮小农户社会保障，解决粮农的后顾之忧。对长期从事粮食生产的小农户，其养老保险、医疗保险、工伤保险、住房公积金等社会保障需求应该给予及时响应，让种了一辈子粮食的小农户获得感幸福感安全感更强。三是不断完善“荣誉+利益”的粮农激励机制。加快在全社会营造种粮光荣的浓厚氛围，激发各类主体发展粮食生产的荣誉感。

　　解决“什么人来种粮”问题，重塑集体经济组织“统”的功能，充当好“守夜人”和“监管人”的角色。农村集体经济组织能同时满足交易成本节约和社会成本内部化的要求，集产权上的封闭性、地域上的唯一性、成员上的身份性和功能上的综合性于一体，作为农村土地所有权最终主体具有破除“户自为战”的天然的组织比较优势。一是法律上应尽快明确农村集体经济组织粮食生产“守夜人”的职责。要破解“什么人来种粮”难题，最好的“守夜人”，理应是土地所有权拥有者的农村集体经济组织；要对耕地特别是粮田开展建档立卡动态监测，能低成本、高效率、高质量地把耕地粮食种植的底数搞清，最好的“监管人”，也是农村集体经济组织。二是创新农村集体经济组织联农带农富农机制，赋予统分结合双层经营体制新内涵，带动小农户高效种粮。所谓的新型农村集体经济，“新”主要体现在“统”方面的创新，表现在联农带农富农机制方面的创新。围绕“谁来种地、怎么种地”的问题，加快农业经营体制机制创新，充分发挥村集体经济组织“统”的功能，“村集体经济组织＋农户”、“村集体经济组织＋服务组织＋农户”、“服务组织＋村集体经济组织＋农户”，构建服务联结、利益共享、风险共担的共同体。例如，通过发挥村集体经济组织作用，引导村民将分散的土地委托给村集体经济组织统一经营，村集体经济组织对外招标服务组织统一服务，有效解决小农户粮食生产中的科技、资金、机械、金融等问题。整村托管模式提高技术效率、优化要素配置、发挥规模经济，带动小农户高效种粮；村集体经济组织自带的“放心”机制，还能有效规避其他经营主体曝出的“跑路”风险。

　　解决“能不能种好粮”问题，科技赋能与社会化服务支撑，推动会种粮向“慧”种粮转变。农业科技水平和社会化服务水平是影响“能不能种好粮”的两大变量，也是稳定种粮意愿激励机制的关键。粮食生产科技水平当前重点是生产机械化水平，当前农业机械化在不同地区、不同品种、不同环节上发展不平衡不充分的矛盾凸显；粮食生产标准化程度高推动生产社会化服务需求也高，这无疑为摆脱种粮劳动力刚性约束、提高粮食生产效率提供了可行选择，社会化服务将先进适用的技术、品种、装备和组织形式等现代生产要素有效导入小农户生产，推进粮食生产过程的标准化、专业化、集约化，以服务的现代化谋求种粮的现代化。一是耕地宜机化与生产机械化“双轮驱动”，着力提高粮食生产全程机械化水平，夯实“种好粮”科技支撑。将丘陵山区作为我国宜机化改造重点区域，第三次全国土地调查主要数据显示，丘陵山区6—25度之间的耕地约4.1亿亩，耕地宜机化改造需求还很大；不断推动粮食机械化生产关键环节减损提质，提高重点区域薄弱环节机具补贴额度，创新研发推广高适应性技术设备，推动会种粮向“慧”种粮转变，提升种粮效率与效益。二是推广粮食生产全程托管，拓展全产业链社会化服务，夯实“种好粮”的服务支撑。深入总结推广粮食生产全程托管创新试点经验，大力推广粮食生产全程托管模式，把增产提质内化为农民种粮逻辑，据农业农村部2020年调查数据显示，粮食全程托管亩均实现增产10%—20%，减肥减药10%—25%，节本增收150元—300元；引导各类服务主体从集中服务产中环节向产前和产后全产业链拓展，全产业链种粮社会服务促进品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，让小农更多分享全产业链增值收益。

　　解决“怎样抓种粮”问题，创新粮食安全责任共担机制，激发重农抓粮的内生动力。粮食安全责任主产区、产销平衡区、主销区应共担，构建责任共同体。解决“怎么抓粮”关键要激发重农抓粮的内生动力，主产区以财政激励为主，产销平衡区和主销区以粮食自给率为基本约束，创新粮食安全责任共担机制。一是完善粮食主产区、产粮大县财政转移支付机制，解决财政激励不足问题。加强对主产区、产粮大县财政转移支付力度，拓展产销平衡区、主销区对主产区的利益补偿渠道，积极探索产销平衡区、主销区与主产区跨区合作的利益联结机制，减缓粮食主产区和主销区经济发展的“剪刀差”现象。二是加快构建产销平衡区、主销区应有的粮食自给率约束机制。结合各省历史数据，分类型、分地区、分安全系数来科学测算并确定各省的粮食自给率标准，实现从“要我种粮”向“我要种粮”的转变，不断提高粮食综合生产能力、粮食供给保障能力。三是积极创新重农抓粮责任落实机制。粮食安全实行党政同责，创新责任落实落地有效机制。（四川农业大学管理学院博士后陈光燕对本文亦有贡献）