顺应农村产业发展规律 保障发展合理用地需求

如何有效保障农村一二三产业融合发展用地需求？自然资源部、国家发展改革委、农业农村部近日联合印发的《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（以下简称《通知》），给出了明确的答案。近日，自然资源部国土空间用途管制司负责人就《通知》进行了解读。 融合急需用地保障政策

量身定制 产业融合急需用地保障政策

三部委联合发布《通知》，旨在贯彻落实党中央、国务院对“十四五”期间优先发展农业农村、全面推进乡村振兴的决策部署，发展县域经济，支持农村一二三产业融合发展；与已印发的设施农业用地管理政策相衔接，重点解决以农业农村资源为依托的新产业新业态的建设用地需求问题；围绕“保障”和“规范”两条主线，明确正向激励和反向约束措施。

农村产业融合用地保障，政策性强、涉及面广，为确保文件“实用”“管用”，自然资源部会同有关部委、单位组成联合调研组，对全国多个省份进行实地调研，充分梳理总结地方需求和成功经验，确保政策能够解决具体问题，能够对农村新产业新业态融合发展发挥促进作用。

据部国土空间用途管制司负责人介绍，《通知》起草时主要遵循4个基本原则：

一是坚持城乡融合发展。不能就农村论农村，要在城镇化的历史进程中考虑一二三产业融合发展，围绕推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，把县域作为城乡融合发展的重要切入点，尊重农村产业发展规律、针对农村用地现状，提出支持农村产业融合发展的具体措施。

二是坚持在国土空间开发保护整体格局中看农村。既要重视生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等三条控制线，也要重视历史文化保护线等其他管控边界的格局。一二三产业融合发展用地不得占用永久基本农田和生态保护红线，不得破坏生态环境和乡村风貌，这是保障国家粮食安全和生态安全的基本要求；不能把城里的产业简单地搬到传统意义上的村庄去，要区分具体业态，确定产业链上中下游最适合的区位；要适度集聚，比如农产品深加工应该进园区，既是提高土地节约集约利用水平的需要，也是降低基础设施供应成本的需要。

三是坚持问题导向。针对地方和用地单位反映的一二三产业融合发展项目落地缺乏规划引导、建设用地审批周期较长、典型业态（如农产品初加工、休闲观光旅游等）配套建设用地缺乏支持政策等问题，深化“放管服”改革研究制定针对性强、可操作、差异化的用地政策。

四是坚持存量和增量统筹。针对农村存量建设用地潜力大的现状，鼓励通过全域土地综合整治、复合利用等进行盘活利用；针对现状建设用地难以满足一些业态用地需求的问题，允许在不触碰红线的前提下适度新增建设用地。 坚持底线 统筹安排存量和增量建设用地

坚持底线 统筹安排存量和增量建设用地

做好农村产业融合发展用地保障，须综合施策、多管齐下。解决农村产业融合发展“用地难”问题，首先要靠内部挖潜，拓展集体建设用地使用方式、大力盘活存量建设用地是重要途径；其次也需要给一些新增建设用地指标，保障必要的、急需的产业融合项目及时落地。

支持农村产业融合发展，并不意味着要在农村实行大规模扩张，大量增加新增建设用地。农村的发展，必须坚持底线思维，确保农村产业发展在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下开展。

“《通知》统筹安排农村存量和增量建设用地，主要通过存量挖潜满足一些业态用地需求，同时保障合理的新增建设用地空间。”该负责人说。

农村集体建设用地量大面广，但也存在分布零散、地块破碎等问题，与农村产业项目难以匹配。据介绍，在存量建设用地盘活利用方面，《通知》提出了3项措施：第一，通过土地整治实现用地布局优化和用途调整。主要的政策工具是村庄规划+增减挂钩+土地整治。在充分尊重农民意愿的前提下，根据地方自然资源禀赋、农村产业项目用地需求等，可以选择若干个乡镇、村庄（包括行政村、自然村）为单元，编制全域土地综合整治规划或郊野单元规划，作为国土空间规划的组成部分，通过城乡建设用地增减挂钩等政策，在规划确定的乡镇、村庄之间，实行村村挂钩、村镇挂钩，在更大的尺度上，对农村宅基地、产业用地、公益事业和公共设施用地等的布局和规模进行调整优化。

“这样既可以对闲散废弃的建设用地进行复垦，有效增加耕地面积；又可以将节余的建设用地指标腾挪到适合农村产业发展的区位。”该负责人说。