程国强 伍小红：抓紧做好农村低收入人口识别工作

文｜程国强 伍小红

巩固脱贫攻坚成果、防止规模性返贫，是“十四五”时期必须坚守的底线任务。为此，今年的中央一号文件明确要求，要“健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对易返贫致贫人口及时发现、及时帮扶”，“开展农村低收入人口动态监测，实行分层分类帮扶” 。贯彻落实中央一号文件精神，抓紧建立健全新发展阶段农村低收入人口动态监测与分层分类精准帮扶机制，当务之急是要尽快制定合理的农村低收入人口划线标准，找准识别需要帮扶或保障的不同类型低收入人口。

｜新发展阶段农村低收入人口划线的基本思路

新发展阶段制定农村低收入人口划线标准，一要以巩固脱贫攻坚成果为出发点，把防止返贫作为底线要求，把脱贫不稳定户、边缘易致贫户作为重点监测对象，制定农村低收入人口划线标准和范围需充分考虑这一基本政策要求；二要根据我国当前发展水平和财政负担能力，既量力而行，也尽力而为，在全面覆盖需兜底救助保障人口的同时，将部分对有劳动能力的农村低收入人口纳入帮扶范围，帮助其提高内生发展能力；三要因地制宜，我国幅员辽阔，不同地区在经济发展水平、资源禀赋、收入影响成因等方面差异较大，在全国制定低收入划线指导标准的基础上，各地可因地制宜实施本地划线标准。

根据国内外实践，确定需要帮扶或保障的低收入人口，一般有三种方法。一是按收入或支出划线，包括收入（支出）中位数或均值的一定比例、弱相对贫困线等；二是用多维贫困指数确定划线标准，即用收入、健康、教育水平、资产等反映生活水平的多个指标构成综合加权指数；三是按照生活水平由高到低排序，将一定比例生活水平最低的，确定为需要帮扶的低收入人口。

根据我国基本国情和发展水平，“十四五”期间我国农村低收入人口的划线标准，可考虑以下两种思路和方法：

第一种，按农村居民可支配收入划线。按现价统计的农村居民可支配收入划线，有三种可供选择的方案（以2018年收入统计数据为基数测算，具体参见表1）：一是以农村居民可支配收入均值的40%、50%和60%划线，低收入划线标准分别为8500元、10500元和12500 元，由此可推算覆盖的低收入人口分别为1.1亿、1.4亿和1.8亿。二是以农村居民可支配收入中位数的40%、50%和60%划线，低收入划线标准分别为6900元、8500元和1万元，相应覆盖的低收入人口规模分别为0.9亿、1.1亿、1.35 亿。三是若采用国外学者提出的弱相对贫困计算方法，则低收入划线标准为11000元，低收入人口规模约1.5亿人。

根据模拟结果，我国可考虑按收入中位数的40%—60%，即6900 元—10000元，作为“十四五”期间的低收入划线区间，覆盖的低收入人口规模约0.9亿—1.3亿，各地可根据实际上下调整取值。若取收入中位数的50%（8500元），覆盖的低收入人口规模约1. 1亿人。首先，收入中位数相对收入均值而言，避免了收入差异大、分布不均衡等问题，既能全面覆盖易返贫致贫人口，又能覆盖虽不易致贫但收入水平相对较低的人口；其次，弱相对贫困方法学术性较强、计算过于复杂，难以在县级和基层推广应用；最后，收入中位数是许多国家发展到一定阶段普遍采用的划线方法，已有丰富的实践操作经验可供借鉴。当然，由于目前我国农村居民收入统计尚待完善，使用收入中位数划线识别，还需要采取相关辅助指标作为补充。

第二种，按生活水平倒排10%—20%的农村人口作为帮扶对象。该方法仅需要农村居民人口数据，不涉及农户收入、资产情况等数据指标，计算更为简单易行。若按生活水平倒排方法测算，可将农村生活水平最低的1亿左右人口确定为帮扶对象，基本覆盖目前易返贫致贫人口，以及其他收入水平相对较低的人口。由于这种方法没有明确的指标，因此进行统计监测分析时，需采取其他辅助指标。

综合而言，无论是按收入划线，还是用生活水平倒排法测算，“十四五”期间，我国需帮扶的农村低收入人口大致为1亿—1.1亿。

识别农村低收入人口宜采取多维综合方法

从国内外经验看，识别需要帮扶保障的低收入人口，主要有三种方法：一是家庭申请与政府核定，如美国对提出申请的家庭进行收入核对时，将家庭收入低于相应标准的确定为低收入人口；二是家庭申请与社区判定，如日本家庭须向社区提供全面的生活状况材料，由社区考察并判定是否为低收入人口；三是基层评议，我国脱贫攻坚期间，以村为单位，通过摸底考察、协助申请、民主评议等程序识别贫困户，该方法也可借鉴用于识别低收入人口。