全国统一大市场背景下土地管理制度改革的痛点堵点

2月19日下午，中央全面深化改革委员会第四次会议召开，审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》（以下简称《意见》）。当前，我国人口迁徙趋势和城乡土地资源配置失衡对土地管理制度提出新要求，全国统一大市场背景下土地管理制度改革面临的痛点、堵点。对此，会议指出，要统筹好区域经济布局和国土空间利用，立足各地功能定位和资源禀赋，细化土地管理政策单元，提高资源开发利用水平，更好发挥优势地区示范引领作用。要严格落实国土空间管控边界，严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，加强事中事后监管。对一些探索性但又十分紧迫的改革举措，要深入研究、稳慎推进。

完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，是坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。其中，推进土地要素市场化配置是完善要素市场化配置的关键一环。当前，人口迁徙趋势和城乡土地资源配置失衡对土地管理制度提出新要求。

长久以来，我国就明确建立健全城乡统一的土地市场。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求建立城乡统一的建设用地市场。此后，党中央、国务院发布了一系列相关文件，如《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，都要求健全城乡统一的土地市场，其中就包括土地大市场。但目前来看，我国距离建成城乡统一、竞争有序的建设用地市场仍有差距，土地管理制度仍有较大改革空间。

（一）城乡统一的建设用地市场建设进展不理想

一是宏观法律制度制约。长期以来，我国相关法律规定城市土地是国有制、农村土地是集体所有制，如今城乡之间土地要接轨，建设城乡一体的建设用地市场必须有新的法律来确定，现行法律对集体土地所具有的权利结构和权能体系界定不清，导致集体经营性建设用地入市中农民集体和农民的土地处分和收益权能难以实现。

二是市场化程度低。土地资源配置尚没有达到像股票交易的市场化程度，更多的是地方政府主观操作来推进。

三是相关配套制度未跟上。例如，价格机制、收益分配机制、供后监管机制等。

（二）工业用地市场化配置尚不健全

一是工业用地供需矛盾突出，用地配置和产业布局失调。一直以来，工业项目因在促进经济增长方面作用重大，一些地方甚至掀起了开发区、产业园区建设“狂潮”，造成园区基础设施重复投入和土地使用指标分散的不利局面，加剧了土地供需矛盾。一些地方招商引资“捡到篮里就是菜”，不好的项目占用大量土地，而真正的好项目却无法及时落地。

二是用地控制标准执行不严，工业用地价格偏低。按照国家有关要求，工业用地出让过程中国家对土地容积率、绿地率、出让底价等都有明确要求，但是在实际操作中，各地政府为招商引来项目，并没有把握好工业用地准入门槛，有些地方土地价格远低于规定标准，甚至出现“零地价”、“价格倒挂”问题。

三是供地方式单一，流转机制不畅。现行普遍的做法是一律采取招拍挂方式出让，除处置国有企业原划拨土地使用权有作价出资入股的外，租赁等供地方式十分鲜见。

（三）城市低效闲置土地量仍然巨大

伴随城镇化进入中后期，城市发展摊大饼的方式已不可持续，不少城市进入了减量化发展阶段，盘活存量用地的重要性日益凸显。然而，目前我国城市低效闲置土地量仍然巨大。

其中，最难盘活利用的一类土地是已出让产业用地，有相当比例的产业用地因为规划临时变更、非净地出让、项目不景气等原因而闲置低效。难以盘活的主要症结在于：一是用地政策限制严格，市场主体参与积极性低；二是利益主体诉求复杂，拆迁难度大；三是企业搬迁用地落实难，拆迁周期长；四是资金平衡困难，融资压力大。