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基层干部应知应会常识二十条

时间:2022-07-12 16:27人气:来源: 新乡土微信公众号

       深夜读完杨华教授的《县乡中国:县域治理现代化》一书,不禁掩卷长思:在这个充满浮躁与喧嚣的社会,总有一些人,他们倾注满腔热忱,去关心那些特别辛苦却又默默无闻的基层干部和普通百姓。我想,必定是一种勇于担当的社会责任感,一种对乡土中国深深的爱恋,一种始终把人民百姓放在内心最深处的情怀,驱使着他们,力所能及做一些实实在在的事情,哪怕只能改变现状一点点,也要使出浑身力气去做好。这种爱,这种情怀,这种责任感,我在贺雪峰先生的《大国之基》、吕德文教授的《基层中国》《大国底色》等书中,都真真切切感受到了。这次读《县乡中国》,同样如此。

       这两年,由于疫情,我无法经常返回农村的老家,也不能与基层的朋友们畅聊,但通过阅读这些基于深入调查写出来的文字,我自认也能感触到基层中国发生的一些变化。这些变化有的代表了一日千里的进步,有的也给基层干部群众带来了困扰,但不论哪种情况,都需要我们积极面对,认真研究,充分论证,拿出合理可行的举措,来改善我们的工作生活。毕竟,我们生于斯,长于斯,葬于斯,充满生机的基层中国,就是我们的根之所在。

       我当然没有资格进行深刻的评论,只是结合自己所了解的一些浅薄知识,做一点读书笔记,把书中的闪光点摘录出来,为感兴趣的朋友们提供些许参考。只鳞片羽,都是零散的,如要获得系统的知识,建议还是读一下原书。

       第一条 领导注意力是稀缺资源。

       领导的注意力是一种稀缺资源,而“领导出面”则是最稀缺的资源:只有真正最重要的事情,领导才会出面,才会身体在场。领导的注意力不会均衡分配,其分配具有倾向性和导向性。领导的注意力分配到哪些工作(领域或部门)上,这些工作就是重点工作、中心工作。领导注意力的分配方向决定了辖区或单位资源的流动方向。

       第二条 县直部门借助考核支配乡镇工作。

       在级别上,乡镇与县直部门是同级,相互之间没有隶属关系。但只要科局有一项工作被纳入县级综合考核,它就有了对乡镇的支配手段。随着被纳入综合考核的部门工作增多,握有“尚方宝剑”的部门越来越多,甚至连团委、妇联、残联等过去十分边缘的部门都有工作被纳入综合考核,或者成为考核组的成员,从而有了支配乡镇的权力。

       第三条 考核支配的负面效应不少。

       资源支配是一种正向激励手段,考核支配则是依托县委县政府权威的支配,实质上是一种政治权力支配。部门只下任务、不给资源,乡镇硬着头皮、顶着压力、带着怨气,按照部门的规定亦步亦趋地工作,缺乏工作的主动性和主体性。被纳入综合考核的工作越多,乡镇的工作量和工作压力就越大,乡镇很可能用形式主义应对部门的权力支配和任务考核。

       第四条 县级部门从执行者变成监督者。

       近年来,县乡政府间关系发生了改变。县级作为政策执行者的角色减弱,其政策制定者、督查者的角色增强,县级与上级部门的利益越来越一致,而与乡村的利益对立性加剧。一方面,县级把事情、责任划给乡镇,而权力、资源不划下去。环保、安全、国土等县级部门从责任部门变成监管部门,从执行者变成监督者。

       另一方面,部门业务转化为县委县政府的工作,乡镇成为落实者,部门则代表县委县政府负责监督、检查、考核。县级部门与乡镇的关系,由之前的平等关系,转为上下级不平等的关系,部门的权威性增强。一旦被上级查出问题,县级会从快从重处分乡镇,以撇清关系、推卸责任。

       第五条 层层加码是上级卸责的表现。

       县对乡镇层层加码,乡镇对县搞形式主义。工作上、监督上的层层加码是典型的上级卸责的表现。要么不做事,要么做事就要保证绝对安全,将事情按章做到位,乃至做绝,也就是顶格、刚性、加码执行上级政策,而不顾及、不反馈实际情况,更不会冒险变通,造成只知执行、不顾及政策后果、形式主义泛滥的局面。而一旦出现问题(被上级查到、造成社会影响),就会千方百计地将责任推卸出去,下级是其推卸责任的最好冤大头,从快从重处罚下级就成了必然选择。

       第六条 乡镇没有两个一把手。

       乡镇是一个整体,是一个纯粹的执行部门,科层化程度不高。无论是政府的事情还是党委的事情,都得让书记知道,要通过书记,这是规矩。虽然乡镇党委书记和班子其他成员有名义上的分工,但在面对驻村工作、中心工作时,乡镇干部都是一起干,专业性不那么强,分工也不那么明确。

       在乡镇治理事务中,分不开哪是党务、哪是政府工作、哪是群团工作,许多工作都是一笼统、一麻袋,搅合在一起,需要党委负责统筹协调。能够做到乡镇书记的人,都有几把刷子,是全能型、复合型人才。乡镇决定都由书记做出,镇长不能做决定。镇长的正确角色是党领导下的政府的办事员,不是政府的一把手。

       第七条 一线政治是谁有能力听谁的。

       基层治理一线,主要包括街乡治理、街头执法、企业生产等,上下级之间、同事之间的关系较为扁平化,等级性和距离感都不强。一线工作具有复杂性、多变性、难控性、非规则性等特点,需要充分调动一线人员的积极性和主动性,也需要给予一线人员一定的自主性、灵活性和自由裁量权。因此,一线工作团队不能等级性太强,权力运行不能过于僵化。

       对于一线领导的权威来说,权力和能力二者相辅相成,缺一不可。一线领导个人的能力包括调动资源、协调关系、解决问题、应对危机等,其能力越强,越有领导魅力,下属就越佩服,越会心悦诚服地听领导的话、跟着领导干活。俗话说得好,“是骡子是马,拉出来遛遛。”一线直接面对具体问题,不仅工作人员要有解决具体问题的能力,一线领导也要有解决问题的能力。

       第八条 乡镇要重视所有部门的所有工作。

       各种督导、考核越来越多。乡镇工作不再像过去那样,有明确的主次、轻重、缓急之分,没有哪项工作不重要,没有哪项工作可以掉以轻心。尽管不是所有工作都是政治任务,但对待所有工作都要像对待政治任务一样重视。

       结果是,领导看似什么都关注了、什么都重视了,但因为基层现有的人力、物力、财力等难以支撑所有的事情平均用力,导致关注越多,效果越不好,领导的注意力出现内卷。乡镇干部身心皆累,在精力、资源有限的条件下,许多工作只能以形式主义应付。

       第九条 即便是没有被纳入考核的治理事务,乡镇也不敢马虎。

       只要有一项工作被纳入综合考核范畴,这个部门就是指挥棒在手,有了考核乡镇的权力,就能指挥乡镇干活。它不仅要求乡镇干好被纳入考核的这一项工作,还附带要求乡镇干好部门其他的工作,否则它就会找个理由,给被纳入考核的工作项打低分,使乡镇总分受到影响。乡镇为了给部门留下好的印象,让它们在考核分数上给高分,就必须将部门的其他工作也一并干好。

       第十条 乡镇是形式主义的重灾区。

       乡镇形式主义的主要表现:一是填表格、做材料,应付上面检查。二是干部避责,主责干部为了不被问责或者出事脱责,不是实质性地将工作做好,而是步步留痕、事事有迹,将工作程序做得滴水不漏,待到倒查责任时以程序合理合法脱责。三是什么事都请示汇报,等待上面的指示,唯上思想严重,缺乏责任担当,上面没说的不做,有明确指示的才做,亦步亦趋,自身的灵活性、主动性没有发挥,治理活力和内生动力严重不足。

       第十一条 形式主义涉及的是上下层级关系问题。

       乡镇形式主义主要产生在完成上级交办的任务的过程中,而不是产生在处理其内部事务时。如乡镇综治办调解上级移交的纠纷案件,就必须按照规定的程序、步骤和规范制定相应的文字档案。一个一天可以调解好的案件,做档案可能需要花费数倍的时间。而乡镇自己接收的普通纠纷案件,乡镇干部为了避免制作繁琐的文字图片材料,在调解好之后一般都不记录在档案之中。

       完成上级交办的事务搞形式主义,处理自己的内部事务不搞形式主义,说明形式主义涉及的是上下层级关系,包括中央与地方、基层与上级的关系问题。可以说,乡镇形式主义主要存在于落实政治任务的过程中,它是较多政治任务与过程管理结合的产物。

       第十二条 从结果管理向过程管理的转变。

       结果管理实质上是包干责任制,下级单位有较大自主权。过程管理又称“政策执行监控”,上级不仅决定下级做什么,还规定下级怎么做和评定做得怎么样。下级执行中的决定权、自由裁量空间受到限制,不仅不能调整政策目标,还不能偏离执行轨迹。下级是按部就班、不偏不倚、没有自主思考的执行者。在结果管理中,下级兼具上级代理人和地方当家人的角色,在过程管理中,下级成了纯粹的上级代理人。

       第十三条 过程管理的隐含预设:上级不信任下级。

       过程管理中有一个隐含预设,就是上级不信任下级,通过规章制度约束和规范下级行为,下级在政策执行中处于“被人盯着”的状态,而不是充分放活下级的主体性,调动他们的积极性、主动性。结果管理中,上下级是在政策目标上“层层加码”,过程管理中,上下级除了目标上的层层加码,还在规章制度上层层加码。每一级都生怕下级给自己捅娄子,为了保护自己,就得给下级更多的“枷锁”,越是级别低,枷锁也就越多。

       第十四条 规范下乡导致痕迹主义。

       上级不直接做工作,它要体现工作,就必须保证下级真的做了工作,也就是要对工作进行监控。为了保证乡镇按照自己的意图做事,上级下派任务的同时,会相应地下派规范,要求下级按照规范来做,自己也按照规范来检查验收。对于下级来说,按照规范来做,各步骤都留痕,也是在证明自己做了事情,好向上级交差。过去虚做的事情要实做了,要做的事情越来越多,还得按照规范来做,工作量也就成倍地增加。

       第十五条 过程管理导致的十三大弊端。

      (1)监督检查泛滥,干扰下级工作;

      (2)上级不信任下级,下级被监控干活,积极性不高、负面情绪大;

      (3)问责频繁,下级带着压力、背着处分干活;

      (4)负向激励、问责太盛,做了再多也看不到成绩;

      (5)下级没有自主空间,上下级没有谈判空间;

      (6)下级被动执行上级政策,亦步亦趋,一切听从上面指示命令,没有主动性、创造性;

      (7)下级执行政策依葫芦画瓢,按图索骥,工作过程没有自我的创造性,无法激发其内在动力;

      (8)下级单位实际情况无法反馈上去;

      (9)各级走好必要的程序而不是实质性地做好工作,形式主义、自我保护、避责等行为盛行;

      (10)为了保护自己,上面说了的才做,不说的不做;

      (11)各单位为了表示做了工作,不断向乡村两级派单填表;

      (12)下级存在严重的给别人打工的心态和应付心理,做事没有责任心;

      (13)下级做事按部就班,干部之间在工作中没有肝胆相照的情感体验。

       第十六条 基层落实工作不再变通。

       在基层落实工作中,现在普遍存在“不变通”的现象。许多原本应该结合实际予以变通的工作,也不变通了。基层干部说,要是放在过去,上面的政策不符合基层实际,他们就会向上面沟通反映,然后共同研究制定符合本地实际的政策落实方案和措施。现如今,基层干部不仅不变通,甚至不再反映情况,上面怎么说,下面就怎么做,根本不管工作做了以后的效果如何。他们只对落实了上级工作感兴趣,不再关注工作效果。

       第十七条 自主性是最大的激励。

       某种程度上讲,“变通”是基层干部自主性强的一个表现。自主性不强,则意味着基层干部只能按照上面的规定办事,自我操作、自我发挥的空间较小。是把工作当作自己的事情、自己的事业,还是当作上级的事情、当作负担累赘?对工作的认识不一样,工作的状态就不一样。

       把工作当作自己的事情,就会生发对工作的责任感,就会认真地将工作干好;把工作当作上级的事情,就会应付工作,无论工作做得好不好,能够交差就好,而不会对工作有责任感。在干工作的方式上,是工作中有自己的方式、思路、手段、安排等,还是完全按照规章细则亦步亦趋地干工作,干工作的状态也不同,前者积极主动,后者消极被动。

       第十八条 政策制定要留有余地。

       上级制定政策时不能太细、太具体,而要留有余地和回旋空间。特别是要将政策弹性空间和操作空间留给基层干部,让他们有权对政策进行操作化改造和解释,有权根据实际选择恰当的政策工具。任务不要太细致,领导对完成任务过程只做原则性把握,而将怎么做的权力留给基层干部。说实话,不考虑基层实际的所谓精细化指导,就是瞎指挥,就是官僚主义。

       第十九条 上级要“熟悉”“同情理解”下级。

       在政策沟通方面,最关键的是上级“熟悉”下级。上级对下级能够给予同情性理解。当下级在执行政策过程中出现问题或困难时,上级不是首先督促、问责,而是给予同情性理解,体谅其“苦衷”和“不容易”,对下级遇到的问题感同身受。当政策非执行不可时,一方面,上级不是强压下级,而是做思想工作,将下级的思想统一到上级的政策上来;另一方面,上级会给予相关配套支持,解决下级的实际困难。

       第二十条 多层级视频会议成为基层新的负担。

       视频会议原本是为了减轻基层负担才出现的,但事实上越减越多。一些乡镇和部门反映:电视电话会议成了基层普遍的新负担。主要表现为:中央部委开了会,原本各级人员已经了解了会议精神,但下面每个层级、每个领域还要开会传达。这类多级视频会,基层领导干部一提就头痛。从中央部委下来的视频会,乡村两级干部要重复开五六次同样的会。

       为什么已经开过的视频会,下面各层级还要分别开呢?一方面,中央部委开过了,省、市、县、乡还要结合本辖区实际情况,提出抓好落实工作的要求,督促下级重视;另一方面,如果上一级不下文或不开会,或者重要领导不陪会,给下级的直接印象,是上一级政府、部门及其领导不重视某个事情,那么下一级也不会重视这个事情,在执行中就会打折扣、应付了事。

       作者简介:李子聿,中部某省纪委工作人员,近年来一直关注基层治理课题,撰写反对官僚主义形式主义文章,并梳理毛泽东同志相关重要论述数十篇,著有《驿路心灯——金水河畔谈历史人物》一书。

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