【两会专访】马传先：尽快解决相关法律“林地”标准适用不一致问题

新修订的《中华人民共和国森林法》在2020年7月1日正式实施，其中，林业行政管理中办理林木采伐证、林地征占用、林业资源确权登记、林业行政执法中对“林地”多有涉及。虽然新《森林法》第八十三条（三）对林地进行了定义：“林地是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。”但在基层具体实施林业行政许可、林业执法、监督等行政管理工作中，新《森林法》关于“林地”的规定可操作性不强，与《土地管理法》等法律规定和国土资源调查技术标准存在冲突。  

全国人大代表、德州市政协副主席马传先认为，林地概念的不确定性，令基层林业行政管理工作人员十分头疼，在行政管理中对于“林地”判定，是依据林业资源管理一张图，还是依据国土资源调查图，存在标准双重、各有争议、感觉无所适从。

争议的焦点在于：“国土调查”和“林业资源”两张图对于“林地”数据存在差异，这种差异在全国各地普遍存在，是一个深层次的土地权属争议问题。总体上来说，从事林业资源管理人员界定林地面积大于国土资源管理人员林地界定数据。数据对比发现，有的在“林业资源清查”中界定为林地，而“国土资源调查”却界定为非林地；有的在“林业资源清查”界定为非林地，而“国土资源调查”中却界定为林地现象。在排除调查方法、调查时间、处理软件等原因，主要原因是两部法律规定、两个部门两类调查技术标准有冲突。

依据《土地管理法》第四条规定：“土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中林地属于农用地。”根据全国土地调查调查分类标准：“林地是指生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树的土地，但不包括居民点内部的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。”国土资源土地调查采用分类方法中：一级地类包括耕地、园地、林地、草地等，园地、林地同属于农用地类下的一级地类，并认为园地上的植被可以是果树、茶、橡胶等木本植物，也可能是蔬菜等草本植物，且把育苗的土地列入园地，将果园划入了园地中二级地类，不再属于林地，理论上“国土资源调查”中园地面积比经济林及苗圃的范围可能更广、面积可能更大。

新《森林法》中规定：“林地包括：郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。”依据其第五十条规（二）规定：“以生产果品、油料、饮料、调料、工业原料和药材等林产品为主要目的的森林列入了商品林之列。”《国家森林资源连续清查技术规程》中没有把园地单独划分为一个地类，而是把经济林作为商品林的一个林种处理，商品林属于林地的范畴，因此经济林自然而然也属于林地，果园属于属于经济林，自然也属于林地。目前虽然新《森林法》已于2020年7月1日实施，但国务院《森林法条例》还未修订，在自然资源管理、国家林草管理方面对包括“林地”在内林业资源管理标准技术有待统一。

为此，马传先代表建议：

一是从技术层面，国土、林业等调查应对“林地”标准进行协调会商、统一“林地”技术界定。

二是从立法和法律适用层面，全国人大及其常委会等应把《土地管理法》、《森林法》中关于“林地”标准法律适用冲突或效力予以司法解释界定。

三是从管理执行层面，国务院应尽快将修订操作性、针对性更强的《森林法实施条例》列入政府法制建设议程，与新相修订的《森林法》相配套，对于“林地”作出具体、详细、操作性强的规定，尽快出台、尽快实施。